PERAN PRESIDEN SEBAGAI KEPALA PEMERINTAHAN

A. Pendahuluan

Diskursus mengenai lembaga-lembaga negara di Indonesia selalu menjadi bahasan yang menarik, UUD 1945 belum memberikan batasan yang jelas antara wewenang lembaga eksekutif, yudikatif dan legislatif. Fenomena yang terjadi selama empat dekade terakhir ini bahkan menunjukkan kecenderungan pengaturan sistem bernegara yang lebih berat ke lembaga eksekutif. Posisi Presiden sebagai kepala negara sekaligus sebagai kepala pemerintahan yang tidak jelas batasan wewenangnya semakin mendorong kecenderungan ini ke arah yang negatif. UUD 1945 memberikan wewenang tertentu kepada presiden dalam menjalankan tugas pemerintahan.
Namun demikian pemberian wewenang tersebut tidak diikuti dengan batasan-batasan terhadap penggunaannya. Soekarno, mantan presiden RI, dalam rapat pertama Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia tanggal 18 Agustus 1945 menyatakan bahwa UUD 1945 adalah UUD Kilat, ini dikarenakan mendesaknya keinginan untuk memproklamasikan kemerdekaan pada saat itu sehingga infrastruktur bagi sebuah negara yang merdeka harus segera disiapkan. Hal ini menyebabkan UUD 1945 menjadi UUD yang singkat dan sangat interpretatif. Upaya politik untuk tidak mengadakan perubahan terhadap UUD 1945, sebagaimana yang diamanatkan oleh UUD 1945 sendiri (Pasal 3 juncto Aturan Peralihan, butir 2), juga tidak diikuti oleh upaya lembaga legislatif untuk membuat ketentuan lebih lanjut terhadap pasal-pasal dalam UUD 1945. Tidak banyak pasal dalam UUD 1945 yang telah diatur lebih lanjut dengan peraturan perundang-undangan di bawahnya dan pasal-pasal yang mengatur mengenai wewenang presiden sebagai kepala negara merupakan beberapa di antaranya. Dalam menjalankan kekuasaannya, presiden diberikan kekuasaan yang sangat besar oleh UUD 1945, yaitu antara lain tercantum dalam Pasal 10 sampai Pasal 15. Dalam pelaksanaannya, ternyata kekuasaan tersebut telah banyak menimbulkan berbagai masalah yang sampai saat ini masih diwarnai pendapat pro dan kontra seputar penggunaannya.
Hal ini dapat disebabkan karena tiga hal. Pertama, besarnya kekuasaan presiden tersebut tidak diikuti dengan mekanisme dan pertanggungjawaban yang jelas. Padahal hak-hak tersebut sifatnya substansial bagi kehidupan bangsa sehingga memerlukan adanya kontrol, misalnya pemilihan duta dan konsul, penentuan susunan kabinet, wewenang untuk menyatakan perang, dan lain-lain. Kedua, fenomena ketidakpercayaan masyarakat terhadap pemerintah telah sedemikian besarnya sehingga menimbulkan sensitivitas dalam tubuh masyarakat terhadap tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah, khususnya presiden. Ketiga, berkaitan erat dengan yang kedua, sensitivitas ini juga didorong oleh tumbuhnya kesadaran masyarakat dengan sangat cepat dengan dipicu oleh atmosfir reformasi yang tengah berjalan pada saat ini.
Diskusi dan kajian tentang negara di Indonesia pada umumnya didominasi oleh pendapat kuat yang beranggapan bahwa negara merupakan sebuah lembaga netral, tidak berpihak, berdiri di atas semua golongan masyarakat, dan mengabdi pada kepentingan umum. Kepercayaan yang tulus pada hal ideal ini mungkin yang mendasari pendapat-pendapat di atas, yang oleh para pejabat negara ini kemudian diturunkan menjadi jargon-jargon demi kepentingan umum pembangunan untuk seluruh masyarakat dan lain sebagainya.
Namun pada kenyataan di lapangan, terjadi banyak hal yang tidak membuktikan anggapan ideal tersebut. Negara yang identik dengan kekuasaan, sebagaimana dikemukakan oleh Lord Acton, cenderung untuk korup, dalam arti menyimpangi kekuasaanya /(abuse of power)./ Negara ternyata juga memiliki kepentingan-kepentingan dan tujuan-tujuan sendiri yang terkadang justru merugikan kepentingan umum.
Kekuasaan negara yang tidak terkontrol di Indonesia sebagai akibat dari terpusatnya kekuasaan itu pada satu orang dan segala implikasi negatifnya, tampaknya mengharuskan bangsa ini untuk mengkaji ulang konsep kekuasaan presiden yang sangat besar tesebut. Pandangan negara netral dan paham integralistik, yang biasanya melegitimasi konsep tersebut, sepertinya juga tidak dapat lagi dipergunakan untuk menjawab kenyataan-kenyataan empiris yang terjadi di negara ini. Seluruh hal tersebut, ditambah dengan adanya tuntutan demokratisasi di segala bidang yang sudah tidak mungkin ditahan lagi, mengartikan bahwa sudah saatnya kekuasaan presiden yang sangat besar harus dibatasi. Studi ini ingin menjadi bagian dari diskurus tentang kekuasaan Presiden RI, khususnya kekuasaannya sebagai Kepala Negara. Dalam studi ini dipaparkan dan dianalisis bentuk-bentuk kekuasaan Presiden sebagai Kepala Negara, yang secara normatif didasarkan pada UUD 1945 dan peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia.

B. Pokok Permasalahan
Sehubungan dengan apa yang telah dijelaskan diatas maka dalam penulisan ini terdapat beberapa permasalahan yang dianggap mendasar bagi pelaksanaan kekuasaan presiden tersebut, yaitu: Apa saja macam kekuasaan presiden RI dalam hukum positif Indonesia berdasarkan UUD 1945 pasca amandemen?
Sistem dan mekanisme apa yang dibutuhkan untuk mengurangi kecenderungan penyimpangan kekuasaan dari pelaksanaan kekuasaan tersebut?
· Apa saja bentuk kekuasaan presiden RI dalam hukum positif Indonesia serta bagaimana mekanisme pelaksanaannya selama ini?
· Sistem dan mekanisme apa yang dibutuhkan untuk mengurangi kecenderungan penyimpangan kekuasaan dari pelaksanaan kekuasaan tersebut? Adapun tujuan dari penelitian ini adalah: 1. Memberikan gambaran tentang konsep-konsep dan dasar hukum kekuasaan presiden RI.
· Menganalisis secara konseptual mekanisme pelaksanaan kekuasaan presiden RI yang terdapat dalam hukum poistif di Indonesia.
· Mengemukakan rekomendasi terhadap makanisme pelaksanaan kekuasaan presiden RI di masa mendatang

C. Tujuan Penulisan
Adapun tujuan dari penulisan ini adalah: Memberikan gambaran tentang konsep-konsep dan dasar hukum kekuasaan presiden RI. Menganalisis secara konseptual mekanisme pelaksanaan peran dan kekuasaan presiden RI yang terdapat dalam hukum positif di Indonesia. Mengemukakan rekomendasi terhadap batasan-batasan pelaksanaan peran dan kekuasaan presiden RI di masa mendatang.

D. Tinjauan Pustaka
1. Presiden dan Wakil Presiden Sebagai Institusi
Dalam masyarakat dimana tradisinya bernegara dan berpemerintahan belum tumbuh secara rasional dan impersonal, institusi politik dan hukumnya cenderung berhimpitan dengan konsep ketokohan yang bersifat personal. Dalam keadaan demikian, semua keputusan politik sebagian terbesar dipengaruhi oleh karakter persona atau kepribadian serta perilaku pemimpin yang menentukan keputusan tersebut. Namun, dalam rangka cita-cita Negara Hukum (Rechtsstaat) yang diamanatkan dalam UUD 1945 sebagai konstitusi proklamasi, kecenderungan-kecenderungan mengenai praktek-praktek sistem kepemimpinan persona tersebut tidak dapat dipertahankan. Dalam doktrin Negara Hukum, berlaku prinsip bahwa pemimpin yang sebenarnya bukanlah orang, melainkan hukum yang dilihat sebagai suatu sistem. Karena itu, doktrin yang dikenal mengenai ini adalah “the rule of law, and not of man”.
Sehubungan dengan itu, maka jabatan Presiden dan Wakil Presiden haruslah dipandangan sebagai suatu institusi. Memang benar di dalamnya tersangkut pula soal-soal yang berkenaan dengan karakter, sikap dan perilaku manusianya atau ‘the man behind the gun’. Dengan perkataan lain dalam ‘institusi’ terkait pula persoalan ‘tradisi’ yang perlu terus menerus dibina dan dikembangkan ke arah kondisi yang makin rasional dan impersonal. Karena itu, diperlukan perangkat peraturan perundangan-undangan sebagai instrumen pengaturan normatif mengenai institusi kepresidenan itu. Melalui jalan pengaturan hukum dan pembinaan terus menerus yang disertai oleh ketulusan dan keteladanan serta kesungguhan pemimpin untuk menegakkan hukum dan sistem hukum itulah, kita dapat mengharapkan proses pelembagaan sistem hukum dan sistem kenegaraan kita dapat terus ditingkatkan kualitasnya di masa-masa mendatang. Betapapun juga, semua ide luhur kenegaraan, ide demokrasi dan gagasan negara hukum haruslah dilembagakan dalam institusi, sehingga setiap keputusan yang diambil merupakan keputusan institusi yang tidak diserahkan hanya pada kebijaksanaan tokoh pemimpin yang kebetulan menduduki jabatan Presiden dan Wakil Presiden.
Dalam sistem kekuasaan modern, tidak dapat diterima logika dan akal sehat jika keputusan hanya diserahkan pada kehendak pribadi seorang yang menduduki sesuatu jabatan tertentu. Betapapun luhurnya budi seseorang, sekali ia menduduki jabatan kekuasaan umum, maka kepadanya terkena hukum besi dalam kekuasaan, yaitu: ‘power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely’. Oleh karena itu, tidak ada jalan lain, dalam setiap negara modern, haruslah diadakan pengaturan dan pembatasan kekuasaan dengan hukum. Bahkan hukumlah yang harus diterima sebagai satu-satunya pengertian mengenai sistem kepemimpinan yang paling objektif, rasional dan impersonal. Pemimpin kita yang sesungguhnya adalah ‘the rule of law, and not of man’. Dengan pengertian demikian, maka tokoh pemimpin boleh saja berganti, tetapi sistemnya tidak. Kepemimpinan sistem ini pulalah yang akan terus menjamin keberadaan kita sebagai sebuah bangsa dan negara. Dalam sistem demokrasi yang kita bangun sekarang, kita memang tidak dapat lagi mengharapkan peranan kepemimpinan persona untuk menjamin persatuan dan kesatuan bangsa seperti pernah diperankan oleh para tokoh pemimpin bangsa dan negara kita di masa lalu. Presiden di masa yang akan datang tidak bisa lagi dianggap sebagai tokoh simbolik yang dapat berfungsi efektif sebagai Bapak Pemersatu Bangsa. Presiden dan Wakil Presiden kita di era demokrasi dewasa ini tidak lebih merupakan tokoh politik biasa, yang untuk sebagian cenderung hanya berpikir mengenai kepentingannya sendiri atau kepentingan kelompok politiknya sendiri-sendiri.
Oleh sebab itu, satu-satunya jalan untuk menghalangi agar institusi kepresidenan kita tidak larut dalam persoalan-persoalan kepentingan pribadi atau kelompok, ialah dengan membatasi dan mengaturnya sebagai suatu institusi yang diikat oleh norma-norma hukum yang lugas, rasional dan impersonal. Jika, misalnya, Presiden ataupun Wakil Presiden, karena kebiasaan atau karakter pribadinya menunjukkan ‘performance’ yang cenderung mempribadikan urusan-urusan atau persoalan institusi kepresidenan, maka hal itu jelas dapat dinilai sebagai pelanggaran terhadap amanat konstitusi. Karena itulah penting sekali artinya bagi setiap Negara Hukum modern yang bercita-cita menegakkan supremasi hukum dan sistem hukum, untuk menuangkan segala ketentuan mengenai kekuasaan institusi kepresidenan itu dalam dokumen-dokumen hukum yang resmi.
2. Bentuk Hukum Pengaturan Lembaga Kepresidenan
Karena sentralnya kedudukan cabang kekuasaan eksekutif yang dipimpin oleh Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan, biasanya selalu diatur secara agak rinci dalam konstitusi. Bahkan, karena pada hakikatnya suatu naskah konstitusi itu memang dimaksudkan sebagai dokumen hukum yang bersifat membatasi kekuasaan organ pemerintahan, maka materi pengaturan mengenai soal ini biasanya selalu lebih rinci dibandingkan dengan pengaturan cabang-cabang kekuasaan lainnya. Itu sebabnya maka dalam perumusan UUD 1945, ketentuan yang mengatur mengenai kekuasaan pemerintahan negara, lebih banyak materinya dibandingkan dengan pengaturan mengenai MPR/DPR dan Mahkamah Agung. Oleh karena itu, hal-hal yang perlu diatur berkenaan dengan reformasi kekuasaan Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan yang dalam UUD 1945 dilembagakan dalam institusi Presiden dan Wakil Presiden hendaknya dimuat konkrit dalam konstitusi dalam rangka agenda perubahan UUD 1945.
Jika pengaturan yang ditetapkan dalam naskah konstitusi dianggap masih belum mencukupi, maka selama kedudukan Ketetapan MPR masih diakui dalam hukum positif kita dewasa ini, maka ketentuan-ketentuan yang lebih rinci berkenaan dengan berbagai aspek kekuasaan Presiden dan Wakil Presiden itu sebaiknya ditetapkan dalam bentuk Ketetapan MPR. Berdasarkan ketentuan TAP No. III/MPR/2000, kedudukan Ketetapan MPR itu diakui sebagai dokumen hukum tertinggi di bawah UUD. Sesuai dengan bunyi Penjelasan UUD 1945, kedudukan Ketetapan MPR dan materi UUD sama-sama tercakup dalam pengertian UUD 1945 mengenai haluan negara, yaitu dokumen yang berisi haluan-haluan yang bersifat pokok dalam rangka penyelenggaraan kehidupan bernegara. Materi-materi pokok itu ada yang ditetapkan dalam UUD dan ada pula yang ditetapkan oleh MPR sebagai tambahan terhadap materi yang tercantum dalam naskah UUD beserta naskah Perubahannya.
Namun demikian, dalam perkembangan praktek penyelenggaraan negara selama ini, tidak dapat diabaikan berkembang pula pemikiran untuk menetapkan suatu UU yang bersifat khusus yang mengatur mengenai penyelenggaraan tugas-tugas institusi kepresidenan. Gagasan semacam ini dapat dibandingkan dengan adanya UU yang tersendiri yang mengatur mengenai lembaga-lembaga tinggi negara yang sederajat dengan Presiden, seperti UU tentang Mahkamah Agung, UU tentang Dewan Pertimbangan Agung, dan UU tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Karena UU mengenai lembaga tinggi negara seperti itu sudah ada, maka dapat dimengerti bahwa gagasan untuk membuat UU tentang Lembaga Kepresidenan juga dapat saja dikembangkan. Saya sendiri tidak berkeberatan terhadap ide semacam ini, asalkan penetapan UU yang bersifat tersendiri itu memang dianggap perlu, misalnya karena materi ketentuan UUD dan Ketetapan MPR mengenai hal itu dinilai belum mencukupi, dan masih diperlukan rincian ketentuan mengenai berbagai aspek pelaksanaan tugas dan kewenangan Presiden dan Wakil Presiden itu lebih lanjut dalam bentuk Undang-Undang. Seperti diketahui dalam rancangan perubahan Pasal 15A UUD 1945, masih tercantum ketentuan yang berbunyi: “Ketentuan lebih lanjut mengenai kepresidenan diatur dengan UU”. Namun, sebelum ide pembentukan UU tentang Lembaga Kepresidenan itu dikembangkan, sebaiknya, ketentuan-ketentuan mengenai Presiden dan Wakil Presiden yang perlu diatur dalam rangka perubahan materi UUD 1945 dan Ketetapan MPR diselesaikan dulu sebagaimana mestinya.
Memang sebaiknya, ketentuan mengenai kekuasaan lembaga kepresidenan dan lembaga parlemen yang mencakup kedudukan dan peranan MPR dan DPR serta Presiden dan Wakil Presiden dicantumkan secara rinci dalam naskah UUD dan naskah Perubahan UUD, atau setidak-tidaknya dalam bentuk Ketetapan MPR, bukan dalam naskah UU yang tingkatannya lebih rendah. Alasan pertama, karena proses pembuatan dan penetapan atau pengesahan UU itu selalu melibatkan peran parlemen dan lembaga kepresidenan. Konkritnya, setiap pembuatan atau pembentukan UU selalu melibatkan peran Presiden dan DPR. Oleh karena itu, sebaiknya, Presiden dan DPR tidak diberikan kewenangan untuk mengatur mengenai kekuasaannya sendiri. Dengan demikian dianggap tidak perlu adanya UU tersendiri mengenai Presiden, dan begitu pula UU tentang DPR. Kedua, seperti dikemukakan di atas, hakikat konstitusi itu adalah dokumen hukum dasar yang dimaksudkan untuk membatasi kekuasaan pemerintah. Dalam sejarah konstitusi di Eropah dan perkembangan aliran konstitusionalisme modern, ide konstitusi itu memang muncul dan berkembang dalam rangka membatasi kekuasaan raja-raja dzalim di masanya. Itu sebabnya, sebagian besar materi yang diatur di dalamnya memang menyangkut ketentuan-ketentuan yang bersifat membatasi kekuasaan pemerintahan. Karena itu, jika dalam naskah konstitusi, naskah amandemen konstitusi dan naskah Ketetapan MPR yang bersifat melengkapi, sudah mencukupi kebutuhan untuk mengatur dan membatasi kekuasaan lembaga kepresidenan, dapat dikatakan bahwa kita tidak lagi memerlukan naskah UU yang tingkatannya lebih rendah, seperti yang diatur dalam rancangan perubahan Pasal 15A UUD 1945.
Akan tetapi, sekali lagi, dapat ditegaskan bahwa sekiranya setelah UUD dan Perubahannya diselesaikan, dan Ketetapan MPR mengenai hal itu juga sudah cukup lengkap, masih juga diperlukan pengaturan-pengaturan yang bersifat teknis berkenaan dengan pelaksanaan tugas-tugas kepresidenan, maka dapat saja ditetapkan suatu UU tersendiri yang mengaturnya. Dalam hal ini, dapat dipertimbangkan adanya dua kemungkinan pola pengaturan mengenai lembaga kepresidenan itu dikembangkan. Pertama, pengaturan secara parsial atau sektoral, misalnya, UU tentang Hak Keuangan Presiden, jadi bukan mengenai UU tentang Lembaga Kepresidenan dalam arti yang utuh. Kedua, pengaturan yang bersifat implementatif yang menyangkut keseluruhan aspek mengenai materi yang sudah diatur dalam UUD dan Ketetapan MPR. Jika suatu hari nanti, lembaga MPR tidak ada lagi atau setidak-tidaknya kedudukan MPR sebagai lembaga tertinggi negara dihapus, maka otomatis kedudukan Ketetapan MPR akan turut dipersoalkan keberadaannya sebagai bentuk peraturan perundang-undangan di bawah UUD. Dalam keadaan demikian, mudah dimengerti bahwa untuk melaksanakan ketentuan UUD yang tidak mudah untuk diubah setiap waktu, dibutuhkan pengaturan yang bersifat pelaksanaan dalam bentuk UU. Namun, untuk sementara waktu sekarang ini, dapat dikatakan sudah cukuplah jika berbagai ketentuan mengenai lembaga kepresidenan itu dituangkan dalam naskah UUD, naskah Perubahan UUD, atau dalam bentuk Ketetapan MPR yang khusus mengatur hal itu.

3. Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan
Dalam sistem yang dianut oleh UUD 1945, Presiden Republik Indonesia mempunyai kedudukan sebagai Kepala Negara dan sekaligus Kepala Pemerintahan. Memang ada kedudukan lain yang juga disebut dalam UUD 1945, yaitu dalam Pasal 10 yang menyatakan bahwa “Presiden memegang kekuasaan yang tertinggi atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara”. Kedudukan ini biasa disebut sebagai Panglima Tertinggi atas ketiga angkatan bersenjata atau ketiga angkatan Tentara Nasional Indonesia. Selanjutnya dalam Pasal 10A (baru), dinyatakan pula bahwa “Presiden memegang kekuasaan tertinggi atas Kepolisian Negara Republik Indonesia”.
Kewenangan-kewenangan yang ditetapkan dalam Pasal-pasal 10, 11, 12, 13, 14, dan Pasal 15 UUD 1945 biasanya dikaitkan dengan kedudukan Presiden sebagai Kepala Negara. Pasal 11 mengatur mengenai kewenangan Presiden untuk menyatakan perang dan damai serta kewenangan untuk membuat perjanjian dengan negara lain. Pasal 12 berkenaan dengan kewenangan menyatakan keadaan bahaya, Pasal 13 berkenaan dengan pengangkatan dan penerimaan Duta Besar dan Konsul. Pasal 14 mengenai pemberian grasi dan rehabilitasi, serta pemberian amnesti dan abolisi; dan Pasal 15 mengenai pemberian gelar, tanda jasa, dan tanda kehormatan lainnya. Sesuai hasil Perubahan Pertama UUD 1945, pelaksanaan kewenangan Presiden tersebut di atas secara berturut dipersyaratkan diperhatikannya pertimbangan DPR, pertimbangan MA, ataupun diharuskan adanya persetujuan DPR, dan bahkan diharuskan adanya UU terlebih dahulu yang mengatur hal itu. Pelaksanaan kewenangan yang diatur dalam Pasal 11 memerlukan persetujuan DPR. Pelaksanaan kewenangan yang diatur dalam Pasal 12 dan Pasal 15 mempersyaratkan adanya UU mengenai hal itu lebih dahulu. Pelaksanaan kewenangan dalam Pasal 13 memerlukan pertimbangan DPR yang harus diperhatikan oleh Presiden. Sedangkan pelaksanaan kewenangan dalam Pasal 14 dibagi dua, yaitu untuk pemberian grasi dan rehabilitasi diperlukan pertimbangan MA, sedangkan pemberian amnesti dan abolisi diperlukan pertimbangan DPR.
Memang banyak yang dapat dipersoalkan mengenai materi perubahan UUD 1945 yang menyangkut pelaksanaan Pasal 10 sampai dengan Pasal 15 tersebut. Misalnya, untuk apa DPD atau kepada DPR ditumpukkan tambahan-tambahan kewenangan yang justru akan sangat merepotkan DPR secara teknis. Misalnya, untuk apa DPR memerlukan keterlibatan untuk memberikan pertimbangan dalam pengangkatan Duta Besar dan Konsul serta penerimaan Duta Besar dan Konsul negara sahabat seperti di tentukan dalam Pasal 13 baru. Perubahan seperti ini justru akan menyulitkan baik bagi pemerintah maupun bagi DPR sendiri dalam pelaksanaan prakteknya. Demikian pula mengenai pertimbangan terhadap pemberian amnesti dan abolisi yang diatur dalam Pasal 14 ayat (2) baru yang selama ini ditentukan perlu dimintakan kepada Mahkamah Agung, untuk apa dialihkan ke DPR. Namun demikian, terlepas dari kelemahan atau kritik-kritik di atas, semua kewenangan yang diatur dalam pasal-pasal tersebut biasanya dipahami berkaitan dengan kedudukan Presiden sebagai Kepala Negara. Ada yang berhubungan dengan pelaksanaan fungsi judikatif seperti pemberian grasi dan rehabilitasi, dan ada pula yang berhubungan dengan pelaksanaan fungsi legislatif seperti misalnya pernyataan keadaan bahaya yang berkait erat dengan kewenangan Presiden untuk menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti UU (Perpu).
Sebenarnya, dalam kaitannya dengan fungsi legislatif, berdasarkan ketentuan UUD 1945 Pasal 5 ayat (1) lama, memang dinyatakan bahwa “Presiden memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR”. Dengan ketentuan demikian, dapat dikatakan bahwa kekuasaan legislatif yang utama memang berada di tangan Presiden, baik sebagai Kepala Negara maupun Kepala Pemerintahan. Hanya saja pelaksanaan kewenangan ini tidak boleh dilakukan semena-mena, dan untuk itu diperlukan persetujuan DPR yang tingkatannya sederajat dengan Presiden. DPR bahkan berhak menolak ataupun menyetujui hanya sebagian rancangan UU yang diajukan oleh Presiden. Bahkan DPR diberi hak pula untuk berinisiatif mengajukan rancangan UU sendiri. Dalam hubungan ini, lembaga DPR dapat dikatakan lebih merupakan lembaga kontrol atau pengawas daripada lembaga legislatif dalam arti yang sebenarnya.
Akan tetapi, dalam rangka Perubahan Pertama dan Kedua UUD 1945, ketentuan demikian itu diubah secara mendasar. Berdasarkan ketentuan Pasal 5 ayat (1) baru juncto Pasal 20 ayat (1) baru, kewenangan membentuk UU itu telah dialihkan dari tangan Presiden ke DPR. Dalam Pasal 20 ayat (1) baru, ditegaskan bahwa “DPR memegang kekuasaan membentuk UU”. Sedangkan dalam Pasal 5 ayat (1) baru dinyatakan bahwa: “Presiden berhak mengajukan rancangan UU kepada DPR”. Dengan demikian, DPR telah berubah menjadi pemegang utama kekuasaan membentuk UU. Artinya, kewenangan mengatur (regel) tidak lagi berada di tangan Presiden. Presiden kita sekarang sudah berubah menjadi pelaksana belaka (eksekutif) terhadap segala keputusan legislatif dalam bentuk UU yang ditetapkan oleh DPR, dan demikian juga segala keputusan legislatif MPR sebagai lembaga tertinggi negara, baik dalam bentuk UUD, Perubahan UUD, maupun dalam bentuk Ketetapan MPR.
Karakteristik Presiden sebagai pejabat eksekutif itu tentu haruslah berubah dari keadaan sebelumnya dimana Presiden selain memegang kekuasaan eksekutif juga memegang kekuasaan legislatif dalam membentuk UU. Sejak berlakunya Perubahan Pertama dan Kedua UUD 1945 tersebut, otomatis Presiden tidak lagi memiliki kewenangan untuk mengatur kepentingan umum yang berisikan materi pengaturan mengenai hak dan kewajiban warganegara. Kalaupun Presiden memerlukan untuk membuat dan menetapkan peraturan-peraturan untuk melaksanakan UU tersebut, maka kewenangannya untuk mengatur itu haruslah bersumber dari kewenangan yang lebih tinggi yang berada di tangan MPR dan DPR. Oleh karena itu, di masa mendatang tidak boleh lagi ditetapkan adanya Keputusan-Keputusan Presiden yang bersifat mandiri dengan fungsi untuk mengatur seperti dipahami selama ini. Kewenangan mengatur (regeling) terhadap kepentingan umum atau pengaturan mengenai hak dan kewajiban warganegara yang boleh ditetapkan secara mandiri oleh Presiden hanya terbatas pada hal saja, yaitu: (a) dalam hal dipenuhinya syarat untuk diberlakukannya keadaan darurat (emergency law) yang memungkinkan Presiden menetapkan Perpu, dan (b) dalam hal materi yang perlu diatur memang berkenaan dengan keperluan internal administrasi pemerintahan yang tidak berkaitan dengan kepentingan umum. Dalam hal yang terakhir ini, dikenal adanya prinsip ‘freijsermessen’ (kebebasan bertindak) yang memungkinkan Presiden dapat memiliki ruang gerak yang leluasa untuk mengadakan peraturan-peraturan kebijakan atau ‘policy rules’ (beleid regels) dalam menjalankan tugas-tugas pemerintahan dan tugas-tugas pembangunan sehari-hari. Selain kedua hal tersebut, Presiden tidak berwenang menetapkan peraturan yang bersifat mandiri dalam arti bukan dalam rangka menjalankan perintah UU ataupun menjabarkan ketentuan UU sebagai produk lembaga legislatif.
Dengan tertib berpikir demikian, kita dapat membangun paradigma yang rasional mengenai institusi kepresidenan Republik Indonesia sebagai pejabat pelaksana belaka terhadap berbagai keputusan legislatif. Bahkan, di mata hukum, lembaga kepresidenan yang berisi jabatan dan pejabat Presiden dan Wakil Presiden itu, hanyalah merupakan pelaksana dan pelaku aturan-aturan hukum, baik yang tertuang dalam UUD, TAP MPR, UU, maupun dalam berbagai peraturan perundang-undangan tingkat pelaksanaan. Hal ini sesuai pula dengan bunyi sumpah jabatan Presiden dan Wakil Presiden seperti ditentukan dalam Pasal 9 UUD 1945, yang antara lain berbunyi: “Demi Allah, saya bersumpah akan memenuhi kewajiban Presiden Republik Indonesia dengan sebaik-baiknya dan seadil-adilnya, memegang teguh UUD, menjalankan segala UU dan peraturan-peraturannya dengan selurus-lurusnya, dan berbakti kepada Bangsa dan Negara”. Dalam bunyi sumpah tersebut tercantum tegas bahwa Presiden dan Wakil Presiden bersumpah ‘Demi Allah’ akan memegang teguh UUD dan menjalankan segala UU dan peraturannya dengan selurus-lurusnya. Artinya, Presiden dan Wakil Presiden telah sungguh-sungguh bersumpah atau berjanji untuk menaati segala ketentuan hukum dengan selurus-lurusnya, termasuk ketentuan yang tertuang dalam bentuk peraturan-peraturan yang ditetapkan sendiri oleh Presiden seperti PP dan Keppres. Jika Presiden tidak setuju dengan isinya, misalnya karena dianggap sudah ketinggalan zaman, maka dengan kewenangannya, Presiden dapat saja mengubah isi peraturan-peraturan itu sesuai dengan prosedur yang berlaku. Akan tetapi, sekali suatu norma aturan telah ditetapkan menjadi dokumen hukum yang berlaku sah, maka sejak saat itu Presiden diwajibkan menaati segala ketentuan yang diatur dalam peraturan tersebut.
Jika Presiden melanggar peraturan yang ditetapkannya sendiri berarti Presiden telah melanggar sumpah jabatannya sendiri. Jika Presiden melanggar sumpahnya sendiri, berarti Presiden telah melanggar jiwa dan semangat yang terkandung dalam ketentuan Pasal 9 UUD 1945 yang merupakan salah satu butir materi haluan penyelenggaraan negara yang ditentukan dalam konstitusi. Jika Presiden melanggar salah satu segi saja dari materi konstitusi, maka hal itu sudah cukup untuk menjadi alasan bagi DPR untuk menuntut pertanggungjawaban konstitusional di hadapan persidangan majelis yang khusus diadakan untuk itu. Persidangan demikian inilah yang lazim dikenal dengan sebutan Sidang Istimewa atau disebut dengan Persidangan Istimewa sebagaimana dijelaskan dalam Penjelasan UUD 1945.

E. Analisis
1. Deskripsi Umum Pelaksanaan Kekuasaan Presiden Di Masa Orde Baru
Dalam banyak literatur telah dinyatakan bahwa UUD 1945 memberikan kekuasaan yang besar pada Presiden RI untuk menyelenggarakan roda kenegaraan. Ismail Suny membagi kekuasaan Presiden RI berlandaskan UUD 1945 menjadi; kekuasaan administratif; kekuasaan legslatif; kekuasaan yudikatif; kekuasaan militer; kekuasaan diplomatik; dan kekuasaan darurat.
Sedangkan H. M. Ridhwan Indra dan Satya Arinanto membaginya ke dalam; kekuasaan dalam bidang eksekutif, kekuasaan dalam bidang legislatif, kekuasaan sebagai Kepala Negara, dan kekuasaan dalam bidang yudikatif. Kekuasaan presiden yang luas tersebut tercakup dalam fungsinya sebagai kepala negara, kepala pemerintahan dan sekaligus mandataris MPR. Praktek kenegaraan dan politik yang dalam sejarah mendasarkan dirinya pada UUD 1945, ternyata cenderung memanfaatkan secara negatif peluang yang diberikan UUD 1945, yaitu kekuasaan sangat besar yang terpusat pada lembaga kepresidenan.
Soekarno menjalankan kekuasaannya dengan menggunakan konsep demokrasi terpimpin. Konsep ini telah terbukti mengandung karakteristik otoritarian yang kental, dengan terpusatnya kekuasaan pemerintahan pada satu orang saja. Orde baru yang niat awal terbentuknya adalah mengoreksi segala wujud penyimpangan yang dilakukan rezim Soekarno, tenyata dalam prakteknya hanya mengubah jargon-jargon yang dikumandangkan pada masa sebelumnya, namun secara substansial sifat otoritariannya tidak berubah.
Kalau pada rezim Soekarno model pemerintahan didasarkan pada paham demokrasi terpimpin dan Manipol Usdek, maka di masa pemerintahan Soeharto jargon tersebut dibahasakan dengan paham demokrasi pancasila yang didasarkan cita negara integralistik. Apabila di masa Soekarno legitimasi pemerintahannya didasarkan pada slogan revolusi, maka di era Soeharto legitimasinya didasarkan pada slogan pembangunan dan œstabilitas politik.
Kedua hal tersebut ditujukan untuk membentuk suatu pemerintahan yang kuat (strong state), yang oleh kedua rezim tersebut dianggap sebagai prasyarat mutlak bagi berhasilnya suatu pemerintahan. Mohtar Masoed mencatat bahwa latar belakang utama terbentuknya rezim orde baru yang otoritarian adalah trauma konflik politik yang parah, baik horisontal maupun vertikal, dan terpuruknya perekonomian Indonesia pada masa kepemimpinan Soekarno. Untuk itu orde baru memilih untuk membentuk pemerintahan yang kuat. Secara konstitusional sebagaimana telah dikemukakan di atas, orde baru didukung oleh UUD 1945. Orde baru dan para pendukungnya, terutama Angkatan Darat, kemudian berhasil menempatkan pusat kekuasaan pengambilan keputusan kebijakan publik pada birokrasi yang secara langsung di komandoi oleh Presiden Soeharto.
Sekurang-kurangnya ada lima kekuasaan presiden yang tercatat dalam hukum posistif Indonesia, kekuasaan sebagai kepala pemerintahan, sebagai kepala negara, kekuasaan legislatif, kekuasaan yudikatif, serta kekuasaan militer dan darurat. Dalam praktek politik dan ketatanegaraan selama masa orde baru, implementasi dari kekuasaan-kekuasaan tersebut menjadi instrumen yang efektif untuk mengintervensi dan mengeliminasi peranan lembaga-lembaga negara lain dalam penyelenggaraan kehidupan kenegaraan dan pemerintahan.
Kekuasaan pemerintahan yang ada pada presiden, atau biasa disebut dengan kekuasaan eksekutif, merupakan konsekuensi dianutnya sistem pemerintahan presidensil oleh UUD 1945, sebagaimana dituangkan dalam Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Kekuasaan yang sangat luas ini selama pemerintahan orde baru tidak diterjemahkan lebih lanjut ke dalam bentuk-bentuk yang bersifat lebih operasional, dengan batas-batas tanggung jawab dan kewenangan yang jelas. Ketiadaan batas-batas tersebut menyebabkan Pasal 4 ayat (1) menjadi pegangan utama satu-satunya bagi kekuasaan pemerintahan ini. Kewenangan membentuk Keputusan Presiden (Keppres) yang mandiri adalah salah satu wujud kekuasaan pemerintahan yang ada pada presiden. Sebagaimana telah disinyalir oleh berbagai pakar dan penelitian, kewenangan ini cenderung mengalami penyimpangan baik secara formil maupun materil, sehingga menjadi salah satu yang signifikan pada saat ini untuk dilakukan pengkajian ulang atas kewenangan pembentukan Keppres yang mandiri oleh presiden, di samping bentuk-bentuk lain dari kekuasaan pemerintahan lainnya. Kekuasaan sebagai kepala negara oleh beberapa pakar hukum tata negara dikonsepkan secara berbeda-beda. Padmo Wahjono menyatakan kekuasaan presiden sebagai kepala negara secara sempit, sebagaimana disebutkan dalam UUD 1945 Pasal 10, 11, 12, 13, 14, 15 dan peraturan perundang-undangan dalam hal pengangkatan-pengangkatan, adalah kekuasaan/kegiatan yang bersifat administratif, karena didasarkan atau merupakan pelaksanaan peraturan perundang-undangan atau advis suatu lembaga tinggi legara lainnya. Jadi bukan hak prerogatif yang mandiri.
Dalam kenyataannya, selama pemerintahan orde baru, kewenangan yang hanya bersifat adminsitratif ini cukup berpengaruh terhadap jalannya praktek politik dan kenegaraan di Indonesia. Pengangkatan hakim-hakim, anggota-anggota MPR dan DPR, serta jabatan-jabatan penting lainnya, merupakan ajang seleksi politik bagi orang-orang yang akan memasuki wilayah kekuasaan negara. Sudah bukan rahasia lagi, bahwa orang-orang yang berada di lingkar luar kekuasaan sangat sulit untuk menduduki suatu jabatan tertentu dalam lembaga-lembaga negara dan pemerintahan. Oleh karena itu, lembaga-lembaga yang harusnya melakukan fungsi kontrol, tidak dapat bertindak secara optimal bahkan mandul. Kekuasaan legislatif, kekuasaan yudikatif serta kekuasaan militer dan darurat, merupakan tambahan dari kekuasan presiden yang konvensional.
Secara konseptual, ketiga kekuasaan yang langsung diberikan oleh UUD 1945 ini tidak dilakukan secara mandiri oleh presiden, namun pada taraf pelaksanaan tampak kekuasaan presiden begitu dominan, terutama dalam bidang pembentukan undang-undang dan dalam kedudukannya sebagai penguasa tertinggi militer. Legitimasi konstitusi saja tampaknya tidak cukup bagi orde baru. Untuk menghindari terulangnya keadaan di masa orde lama, orde baru secara sistematis berusaha memusatkan kekuasaan dengan melemahkan institusi-institusi yang seharusnya dapat menjadi lembaga kontrol yang mengimbangi kekuasaan presiden yang dominan. Institusi-institusi tersebut hampir merupakan seluruh bagian dari sistem kenegaraan di Indonesia.
Mulai dari lembaga tertinggi dan tinggi negara, infrastruktur politik, pers, infrastruktur hukum sampai instritusi-institusi yang ada di dalam masyarakat hingga ruang lingkup terkecil, tak lepas dari intervensi kekuasaan. Kedudukan birokrasi yang dominan ini didukung oleh unsur-unsur yang merupakan sumber kekuasaannya, yaitu kerahasiaan, monopoli informasi, keahlian teknis dan status sosial yang tinggi. Selama masa kepemimpinan Soeharto, unsur-unsur inilah yang kemudian menjadikan rezim yang dipimpinnya hampir steril dari kontrol lembaga lain, dan justru menjadi dasar bagi fungsi pengendalian atas masyarakat. Jadi cukup jelas sebenarnya, kekuasaan presiden yang besar yang diberikan oleh UUD 1945 selama masa keberlakuannya, cenderung dimanfaatkan oleh rezim yang berkuasa untuk kepentingan-kepentingan politiknya sendiri. Kekuasaan Presiden ini kemudian hanya menjadi instrumen untuk mencapai tujuan-tujuan golongan tertentu yang pragmatis sifatnya dan secara empiris selalu mengorbankan, atau paling tidak mengeliminasi, kepentingan demokratisasi di Indonesia.
C. Deskripsi Umum Pelaksanaan Kekuasaan Presiden Di Masa Orde Baru* Dalam banyak literatur telah dinyatakan bahwa UUD 1945 memberikan kekuasaan yang besar pada Presiden RI untuk menyelenggarakan roda kenegaraan. Ismail Suny membagi kekuasaan Presiden RI berlandaskan UUD 1945 menjadi; kekuasaan administratif; kekuasaan legslatif; kekuasaan yudikatif; kekuasaan militer; kekuasaan diplomatik; dan kekuasaan darurat. Sedangkan H. M. Ridhwan Indra dan Satya Arinanto membaginya ke dalam; kekuasaan dalam bidang eksekutif, kekuasaan dalam bidang legislatif, kekuasaan sebagai Kepala Negara, dan kekuasaan dalam bidang yudikatif. Kekuasaan presiden yang luas tersebut tercakup dalam fungsinya sebagai kepala negara, kepala pemerintahan dan sekaligus mandataris MPR. Praktek kenegaraan dan politik yang dalam sejarah mendasarkan dirinya pada UUD 1945, ternyata cenderung memanfaatkan secara negatif peluang yang diberikan UUD 1945, yaitu kekuasaan sangat besar yang terpusat pada lembaga kepresidenan. Soekarno menjalankan kekuasaannya dengan menggunakan konsep demokrasi terpimpin. Konsep ini telah terbukti mengandung karakteristik otoritarian yang kental, dengan terpusatnya kekuasaan pemerintahan pada satu orang saja. Orde baru yang niat awal terbentuknya adalah mengoreksi segala wujud penyimpangan yang dilakukan rezim Soekarno, tenyata dalam prakteknya hanya mengubah jargon-jargon yang dikumandangkan pada masa sebelumnya, namun secara substansial sifat otoritariannya tidak berubah. Kalau pada rezim Soekarno model pemerintahan didasarkan pada paham demokrasi terpimpin dan Manipol Usdek, maka di masa pemerintahan Soeharto jargon tersebut dibahasakan dengan paham demokrasi pancasila yang didasarkan cita negara integralistik. Apabila di masa Soekarno legitimasi pemerintahannya didasarkan pada slogan revolusiâ maka di era Soeharto legitimasinya didasarkan pada slogan pembangunan dan aœstabilitas politik.
Kedua hal tersebut ditujukan untuk membentuk suatu pemerintahan yang kuat /(strong state),/ yang oleh kedua rezim tersebut dianggap sebagai prasyarat mutlak bagi berhasilnya suatu pemerintahan. Mohtar Maso’ed mencatat bahwa latar belakang utama terbentuknya rezim orde baru yang otoritarian adalah trauma konflik politik yang parah, baik horisontal maupun vertikal, dan terpuruknya perekonomian Indonesia pada masa kepemimpinan Soekarno.
Untuk itu orde baru memilih untuk membentuk pemerintahan yang kuat. Secara konstitusional sebagaimana telah dikemukakan di atas, orde baru didukung oleh UUD 1945. Orde baru dan para pendukungnya, terutama Angkatan Darat, kemudian berhasil menempatkan pusat kekuasaan pengambilan keputusan kebijakan publik pada birokrasi yang secara langsung di komandoi oleh Presiden Soeharto. Sekurang-kurangnya ada lima kekuasaan presiden yang tercatat dalam hukum posistif Indonesia, kekuasaan sebagai kepala pemerintahan, sebagai kepala negara, kekuasaan legislatif, kekuasaan yudikatif, serta kekuasaan militer dan darurat.
Dalam praktek politik dan ketatanegaraan selama masa orde baru, implementasi dari kekuasaan-kekuasaan tersebut menjadi instrumen yang efektif untuk mengintervensi dan mengeliminasi peranan lembaga-lembaga negara lain dalam penyelenggaraan kehidupan kenegaraan dan pemerintahan. Kekuasaan pemerintahan yang ada pada presiden, atau biasa disebut dengan kekuasaan eksekutif, merupakan konsekuensi dianutnya sistem pemerintahan presidensil oleh UUD 1945, sebagaimana dituangkan dalam Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.
Kekuasaan yang sangat luas ini selama pemerintahan orde baru tidak diterjemahkan lebih lanjut ke dalam bentuk-bentuk yang bersifat lebih operasional, dengan batas-batas tanggung jawab dan kewenangan yang jelas. Ketiadaan batas-batas tersebut menyebabkan Pasal 4 ayat (1) menjadi pegangan utama satu-satunya bagi kekuasaan pemerintahan ini. Kewenangan membentuk Keputusan Presiden (Keppres) yang mandiri adalah salah satu wujud kekuasaan pemerintahan yang ada pada presiden.
Sebagaimana telah disinyalir oleh berbagai pakar dan penelitian, kewenangan ini cenderung mengalami penyimpangan baik secara formil maupun materil, sehingga menjadi salah satu yang signifikan pada saat ini untuk dilakukan pengkajian ulang atas kewenangan pembentukan Keppres yang mandiri oleh presiden, di samping bentuk-bentuk lain dari kekuasaan pemerintahan lainnya. Kekuasaan sebagai kepala negara oleh beberapa pakar hukum tata negara dikonsepkan secara berbeda-beda. Padmo Wahjono menyatakan kekuasaan presiden sebagai kepala negara secara sempit, sebagaimana disebutkan dalam UUD 1945 Pasal 10, 11, 12, 13, 14, 15 dan peraturan perundang-undangan dalam hal pengangkatan-pengangkatan, adalah kekuasaan/kegiatan yang bersifat administratif, karena didasarkan atau merupakan pelaksanaan peraturan perundang-undangan atau advis suatu lembaga tinggi legara lainnya. Jadi bukan hak prerogatif yang mandiri. Dalam kenyataannya, selama pemerintahan orde baru, kewenangan yang hanya bersifat adminsitratif ini cukup berpengaruh terhadap jalannya praktek politik dan kenegaraan di Indonesia. Pengangkatan hakim-hakim, anggota-anggota MPR dan DPR, serta jabatan-jabatan penting lainnya, merupakan ajang seleksi politik bagi orang-orang yang akan memasuki wilayah kekuasaan negara. Sudah bukan rahasia lagi, bahwa orang-orang yang berada di ingkar luarâ kekuasaan sangat sulit untuk menduduki suatu jabatan tertentu dalam lembaga-lembaga negara dan pemerintahan.
Oleh karena itu, lembaga-lembaga yang harusnya melakukan fungsi kontrol, tidak dapat bertindak secara optimal bahkan mandul. Kekuasaan legislatif, kekuasaan yudikatif serta kekuasaan militer dan darurat, merupakan tambahan dari kekuasan presiden yang konvensional. Secara konseptual, ketiga kekuasaan yang langsung diberikan oleh UUD 1945 ini tidak dilakukan secara mandiri oleh presiden, namun pada taraf pelaksanaan tampak kekuasaan presiden begitu dominan, terutama dalam bidang pembentukan undang-undang dan dalam kedudukannya sebagai penguasa tertinggi militer. Legitimasi konstitusi saja tampaknya tidak cukup bagi orde baru.
Untuk menghindari terulangnya keadaan di masa orde lama, orde baru secara sistematis berusaha memusatkan kekuasaan dengan melemahkan institusi-institusi yang seharusnya dapat menjadi lembaga kontrol yang mengimbangi kekuasaan presiden yang dominan. Institusi-institusi tersebut hampir merupakan seluruh bagian dari sistem kenegaraan di Indonesia.
Mulai dari lembaga tertinggi dan tinggi negara, infrastruktur politik, pers, infrastruktur hukum sampai instritusi-institusi yang ada di dalam masyarakat hingga ruang lingkup terkecil, tak lepas dari intervensi kekuasaan. Kedudukan birokrasi yang dominan ini didukung oleh unsur-unsur yang merupakan sumber kekuasaannya, yaitu kerahasiaan, monopoli informasi, keahlian teknis dan status sosial yang tinggi. Selama masa kepemimpinan Soeharto, unsur-unsur inilah yang kemudian menjadikan rezim yang dipimpinnya hampir steril dari kontrol lembaga lain, dan justru menjadi dasar bagi fungsi pengendalian atas masyarakat. Jadi cukup jelas sebenarnya, kekuasaan presiden yang besar yang diberikan oleh UUD 1945 selama masa keberlakuannya, cenderung dimanfaatkan oleh rezim yang berkuasa untuk kepentingan-kepentingan politiknya sendiri. Kekuasaan Presiden ini kemudian hanya menjadi instrumen untuk mencapai tujuan-tujuan golongan tertentu yang pragmatis sifatnya dan secara empiris selalu mengorbankan, atau paling tidak mengeliminasi, kepentingan demokratisasi di Indonesi
Sejak beralihnya suatu rezim dari otoritarianisme ke demokrasi telah mengalami perubahaan tatanan politik yang diformat dalam tatanan yuridis ketatanegaraan maka pada tahap inilah pendekatan yuridis terhadap politik melahirkan hukum tata negara atau yang disebut sebagai hukum konstitusi.[9] Hukum konstitusi merupakan hukum yang mendasari seluruh aspek kehidupan berbangsa dan bernegara.[10] Dengan demikian, politik hukum tentang tatanan bernegara bangsa Indonesia termuat dalam konstitusi sehingga dapat dikatakan bahwa tatanan kehidupan politik yang beradab dan demokratis harus dimulai dan dikonstruksikan dalam konstitusi (everything is started from the letters of constitution).
UUD 1945 sebagai konstitusi tertulis Negara Republik Indonesia merupakan suatu dokumen hukum dan hukum dasar yang harus dijadikan pegangan dalam prinsip penyelenggaraan bernegara.[11] Sebagai dokumen hukum, UUD 1945 merupakan suatu pernyataan kontrak sosial antara rakyat dengan penguasa. Sedangkan sebagai hukum dasar, UUD 1945 merupakan basic rule dalam proses kehidupan berketatanegaraan bagi tiap-tiap lembaga kekuasaan yang menjalankan fungsinya masing-masing menurut prinsip pemisahan kekuasaan (separation of power). Diantara ketiga lembaga kekuasaan yang menyelenggarakan negara tersebut, terdapat satu lembaga negara yang berfungsi menjalankan pemerintahan yaitu lembaga eksekutif. Lembaga ini lazim dikenal sebagai kepresidenan. Menurut Jimly Asshiddiqie bahwa yang dimaksud dengan lembaga kepresidenan adalah institusi atau organisasi jabatan yang dalam sistem pemerintahan berdasarkan UUD 1945 berisi dua jabatan, yakni Presiden dan Wakil Presiden.[12] Oleh sebab itu, pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan UUD 1945 sering dikatakan menganut sistem presidensiil.
Sistem presidensiil ini pun sifatnya tidak murni karena bercampur baur dengan elemen-elemen sistem parlementer. Percampuran itu tercermin dalam konsep pertanggungjawaban Presiden kepada MPR, yang termasuk kedalam pengertian lembaga parlemen. Dengan demikian, UUD 1945 menetapkan adanya fungsi sistem pemisahan kekuasaan sebagai adanya mekanisme kontrol antara kedua lembaga tersebut agar tercipta dan terselenggaranya pemerintahan yang kuat dan stabil.
Bahwa sistem UUD 1945 menghendaki suatu penyelenggaraan pemerintahan yang kuat dan stabil. Untuk mencapai maksud tersebut, UUD 1945 menggunakan prinsip-prinsip:[13]
1. Sistem eksekutif tunggal bukan kolegial. Dengan sistem ini penyelenggaraan dan kendali pemerintahan ada pada satu tangan, yaitu Presiden.[14]
2. Presiden adalah penyelenggaraan pemerintahan (chief executive), disamping sebagai kepala negara (head of state).
3. Presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR, melainkan kepada. MPR.[15]
4. Selain wewenang administrasi negara, Presiden mempunyai wewenang mandiri dalam membuat aturan-aturan untuk menyelenggarakan pemerintahan (disamping wewenang yang dilakukan bersama DPR membuat undang-undang).[16] Bahkan dengan alasan kegentingan yang memaksa, Presiden dapat menetapkan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang.[17]
5. Presiden dapat menolak mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui DPR. Hak tolak ini bersifat mutlak tanpa suatu mekanisme balances. Untuk menunjukan kehendak DPR sebagai perwujudan kedaulataan rakyat adalah yang supreme mestinya disediakan klausula untuk meniadakan penolakan Presiden (Pembatasan telah diatur dalam Perubahan Kedua, Pasal 20 ayat 5).[18]


F. Kesimpulan dan Saran
1. Kesimpulan
Dalam praktek, sebelum perubahan UUD 1945, kedudukan konstitusional Presiden makin kuat karena: Pertama, berkembangnya paham yang memberikan status tersendiri kepada Presiden sebagai Mandataris di samping sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan. Perkembangan Pemahaman ini didasarkan kepada bunyi Penjelasan UUD 1945 yang menyebutkan Presiden adalah Mandataris MPR.[19] Dengan paham ini, diterima pula pandangan bahwa Presiden bertanggung jawab kepada MPR karena sebagai Mandatarisi MPR. Disebutkan dalam penjelasan UUD 1945 : “Presiden yang diangkat oleh Majelis.” Paham yang menempatkan mandataris sebagai institusi sendiri merupakan perluasan yang berlebihan. Yang dimaksudkan “mandataris” dalam Penjelasan adalah hanya sekedar menegaskan bahwa Presiden yang dipilih MPR menjalankan fungsi sebagai mandataris atau pemegang mandat MPR, sehingga harus tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR. Jadi, sebutan mandataris melekat pada jabatan Presiden sebagai penyelenggara pemeritahan, bukan sebagai pranata tersendiri.
Kedua, Presiden dilekati dengan berbagai kewenangan khusus seperti sebagai penyelenggara pembangunan. Dengan ini seolah-olah Presiden mempunyai kualifikasi kewenangan lain selain sebagi penyelenggara pemerintah. Sedangkan penyelenggara pembangunan oleh Pemerintahan (Presiden) tidak lain dari fungsi pemerintahan itu sendiri yaitu menyelenggarakan pemerintahan untuk mewujudkan tujuan membentuk pemerintahan yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.[20]
Ketiga, Kedudukan Presiden sebagai pimpinan tertinggi Angkatan Bersenjata (sekarang: TNI dan POLRI) diberi pengertian sebagai kewenangan efektif, bukan sekedar simbolik. Memang terdapat dua pandangan mengenai kedudukan Presiden (kepala negara) sebagai pimpinan teritnggi angkatan perang. Pandangan pertama menganggapnya sebagai bersifat simbolik untuk menunjukan bahwa militer ada di bawah kendali pemerintahan sipil.[21] Pandangan lain mengatakan bahwa kedudukan Presiden sebagai pimpinan tertinggi angkatan bersenjata atau angkatan perang tidak hanya simbolik, tetapi efektif. Presiden dengan kuasa sendiri dapat mengerahkan angkatan perang untuk melakukan tindakan tertentu.

2. Saran
Dari uraian di atas terlihat bahwa kuatnya kekuasaan Presiden (pemerintah) dalam penyelenggaraan negara bukan sekedar fakta, melainkan sebagai suatu yang inheren dengan sistem UUD 1945 beserta praktek ketatanegaraannya. Untuk menghindari keadaan “excessive” kekuasaan Presiden yang besar tersebut, dapat dikembangkan beberapa cara sebagai suatu praktek ketatanegaraan, antara lain :
· Menjadikan BP MPR sebagai badan sehari-hari yang melakukan segala tugas MPR yang tidka sedan bersidang, kecuali wewenang menetapakn perubahan UUD, menetapakan GBHN, dan meminta pertanggungjawaban Presiden. Tugas-tugas pengawasan konstitusional lainnya terhadap Presiden termasuk memperingatkan Presiden mengenai tugas-tugas konstitusionalnya dan berbagai tugas lain dapat dilaksanakan BP MPR. Meskipun DPR mempunyai wewenang pengawasan, pengawasan sehari-hari oleh MPR sendiri mempunyai arti hukum, politik, atau psikologis yang lebih kuat dari DPR, karena Presiden untergeordnet terhadap MPR sehingga ada unsur “atasan dan bawahan”. Sedangkan dengan DPR, Presiden neben. Artinya tidak tunduk dan tidak bertanggung jawab kepada DPR.[22]
· Penggunaan secara lebih efektif wewenang DPR untuk mengawasi Presiden baik yang bersifat preventif maupun repsesif. Hak-hak kontrol DPR harus dapat digunakan dengan tata cara yang lebih sederhana dan mudah, tidak berbelit-belit yang disertai persyaratan-persyaratan yang tidak mudah diwujudkan. Namun demikian, pelaksanaan fungsi kontrol harus dilakukan dengan memperhatikan bentuk pemerintahan presidensial yang harus stabil, kekuasaan ekslusif Presiden yang dijamin UUD, dan “beleid” sebagai suatu kebebasan bertindak atas dasar “doelmatigheid” dan bukan “rechtmatigheid” belaka.
· Hak anggaran DPR harus dapat digunakan secara lebih efektif sehingga seluruh aspek penyelenggaraan anggaran diketahui dan tunduk pada kehendak DPR.
· Menciptakan praktek-praktek Checks and Balances secara lebih luas antara Presiden dengan alat perlengkapan negara lainnya. Hal ini dapat dilakukan antara lain :
a) Lebih mengefektifkan fungsi badan peradilan untuk menguji segala peraturan perundang-undangan, keputusan, atau tindakan pemerintahan terhadap UUD.
b) Lebih mengefektifkan DPA dengan mensyaratkan kewajiban Pemerintah untuk berkonsultasi dengan DPA sebelum suatu keputusan atau tindakan tertentu ditetapkan[23] (DPA ditiadakan berdasarkan perubahan keempat UUD 1945)
c) Hasil pemeriksaan BPK tidak hanya sebagai naskah untuk disampaikan kepada DPR atau kepada Presiden, tetapi dapat secara langsung diteruskan kepada pihak yang berwenang agar diadakan penyidikan dan penuntutan apaabila menemukan tindakan di bidang keuangan yang dapat dipidana atau dapat dikenai suatu tindakan administrasi.[24]



G. Literatur

ENDNOTE:
[1] Dalam sistem presidensiil, kedudukan sebagai kepala negara dan kepala pemerintah merupakan kedudukan yang menyatu dalam jabatan Presiden.

[2] Harun Alrasid, “Membangun Indonesia Baru dengan Undang-undang Dasar Baru (Menanti Kelahiran Republik Kelima)” dalam Naskah UUD 1945 Sesudah Empat Kali Diubah oleh MPR, (Jakarta: UI Press, 2004), hal. 153.

[3] Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2005), hal. 112.

[4] A.K. Pringgodigdo, Kedudukan Presiden Menurut Tiga Undang-undang Dasar Dalam Teori dan Praktek, (Jakarta: Pembangunan, 1956), hal. 11.

[5] Prinsip Checks and Balances merupakan implikasi diterapkannya sistem pemisahan kekuasaan (separation of power) antar tiga cabang kekuasaan yakni eksekutif, legislatif dan yudikatif untuk saling mengawasi, mengontrol dan mengimbangi secara sederajat satu sama lain. Lihat Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005), hal. 73 dan 235.

[6] Padmo Wahyono, “Indonesia ialah Negara yang Berdasarkan Atas Hukum” dalam Politik Hukum Tata Negara Indonesia, diedit oleh Hendra Nurtjahjo, (Jakarta: PSHTN UI, 2004), hal. 88.

[7] Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, (Yogyakarta: FH-UII Press, 2004), hal. 6.

[8] Ibid., hal. 9.

[9] Hendra Nurtjahjo, Politik Hukum Tata Negara Indonesia, (Depok: PSHTN UI, 2004), hal. ix.

[10] Ibid., hal. x.

[11] Konstitusi dapat dikatakan hukum dasar yang tertulis yang lazim disebut UUD dan dapat pula tidak tertulis. Menurut Jimly Asshiddiqie, UUD sebagai konstitusi tertulis beserta nilai-nilai dan norma hukum dasar tidak tertulis yang hidup sebagai konvensi ketatanegaraan dalam praktek penyelenggaraan Negara sehari-hari, termasuk kedalam pengertian konstitusi atau hukum dasar (droit constitustionel) suatu Negara. Baca Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, (Jakarta, Konstitusi Press, 2005), hal. 35.

[12] Jimly Asshidiqqie, ibid., hal. 209.
[13] Kesepakatan dasar untuk mempertegas sistem pemerintahan presidensiil bertujuan untuk memperkukuh sistem pemerintahan yang stabil dan demokratis yang dianut oleh Negara Republik Indonesia dan telah dipilih oleh pendiri negara pada tahun 1945. Lihat Ni’matul Huda, op.cit., hal. 145.

[14] Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 4 ayat (1).

[15] Berdasarkan perubahan ketiga, President tidak bertanggung jawab baik kepada DPR maupun MPR. Ketentuan ini akan lebih memperkuat kedudukan Presiden.

[16]Indonesia, UUD 1945, Pasal 5 jo Perubahan Pertama, 1999.

[17] Ibid., Pasal 22.

[18] Ibid., Pasal 21 jo. Perubahan Kedua, 2001.

[19] Lihat Penjelasan UUD 1945 : “Ia ialah ‘Mandataris’ dari Mejelis”

[20] Lihat TAP Nomor VI/MPR/1983 jo. TAP MPR Nomor V/MPR/1998, dan TAP MPR No. XIII/MPR/1998.

[21] Yuddy Chrisnandi, Reformasi TNI: Perspektif Baru hubungan Sipiul-Militer di Indonesia, (Jakarta: Pustaka LP3ES, 2005), hal. 98 dan 109.

[22] Dengan perubahan hubungan antara Presiden dan MPR akibat perubahan UUD 1945, pandangan ini tidak lagi relevan, kecuali dalam rangka mencegah Presiden dan Wakil Presiden melakukan pelanggaran sebagaimana ditentukan Pasal 7 A UUD 1945.

[23] Berdasarkan perubahan keempat UUD 1945 maka DPA ditiadakan.

[24] Pasal 3 Undang-undang Nomor 5 tahun 1973, menyebutkan “Apabila suatu pemeriksaan mengungkapkan hal-hal yang menimbulkan sangkaan tindak pidana atau perbuatan yang merugikan keuangan negara, maka Badan Pemeriksaan Keuangan memberitahukan persoalan tersebut kepada Pemerintah.”

DAFTAR PUSTAKA
Abdullah, Abdul Gani. Pengantar Memahami Undang-undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dalam “Jurnal Legislasi Indonesia” Vol 1, No. 2 September 2004.

Alrasid, Harun. “Membangun Indonesia Baru dengan Undang-undang Dasar Baru (Menanti Kelahiran Republik Kelima)” dalam Naskah UUD 1945 Sesudah Empat Kali Diubah oleh MPR. Jakarta: UI Press, 2004.

Amerika Serikat. The Constitution of the United States 1789.

Arief, Barda Nawawi. Masalah Penegakan Hukum dan Kebijakan Penanggulangan Kejahatan. Bandung: Citra Aditya Bakti, 2001.

Arinanto, Satya. “Perubahan Undang-undang Dasar 1945,” makalah disampaikan dalam Seminar Nasional Tinjauan Kritis Terhadap Perubahan Keempat UUD 1945 yang diselenggarakan FH Universitas Trisakti, Jakarta, 15 Agustus 2002.

Asshiddiqie, Jimly. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia. Jakarta: Konstitusi Press, 2005.

_______. “Pergeseran-pergeseran Kekuasaan Legislatif dan Eksekutif” dalam Hukum Tata Negara dan Pilar-pilar Demokrasi. Diedit oleh Zainal A.M Husein, Jakarta: Konstitusi Press, 2005.

_______. “Pembentukan dan Pembuatan Hukum” dalam Hukum Tata Negara dan Pilar-pilar Demokrasi. Diedit oleh Zainal A.M Husein. Jakarta: Konstitusi Press, 2005.

______. Kapita Selekta Teori Hukum: Kumpulan Tulisan Tersebar, (Jakarta: FHUI, 2004

Biro Humas dan Hubungan Luar Negeri Departemen Hukum dan HAM. Terjemahan Konstitusi Negara Asing. Jakarta: Depkeh & HAM, 2004.

Chrisnandi, Yuddy. Reformasi TNI: Perspektif Baru hubungan Sipiul-Militer di Indonesia. Jakarta: Pustaka LP3ES, 2005.

Dicey, A.V. An Introduction to the Study of The Law of The Constitution. ELBS, 1968.

Finer, Herman. The Major Government of Modern Europe. Harper & Row, 1962.
Haque, Rodd dan Martin Harrop, Comperative Government and Polities. Mac Millan, 1987.

Huda, Ni’matul. Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2005.

Indonesia. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Indonesia. Undang-undang tentang Perjanjian Internasional. UU No. 24 Tahun 2000. LN Tahun 2000 No. 185. TLN No. 4012.

Indonesia. Undang-undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. UU No. 10 Tahun 2004, LN Tahun 2004 No. 53. TLN. 4389.

Kusumaatmadja, Mochtar. Pengantar Hukum Internasional. Bandung: Bina Cipta, 1990. Manan, Bagir. Kekuasaan Presiden. Yogyakarta: FH UII Press, 2004.

______. Teori dan Politik Konstitusi. Yogyakarta: FH UII Press, 2004.

Morris, Clarence. (ed), the Great Legal Philosopheres. Pennsylvania: University of Pennsylvania Press, 1979.

Nurtjahjo, Hendra. Politik Hukum Tata Negara Indonesia. Depok: PSHTN UI, 2004
Pringgodigdo, A.K. Kedudukan President Menurut Tiga Undang-undang Dasar Dalam Teori dan Praktek. Jakarta: Pembangunan, 1956.The Netherlands, The Netherlands Constitution.

Thomson, Brian. Constitusional & Administrative Law. Blackstone Press Limited, 1995.

U.S. Information Service Agency. An Outline of American Government. Washington: U.S. ISA, 1980.

Wahyono, Padmo. “Indonesia ialah Negara yang Berdasarkan Atas Hukum” dalam Politik Hukum Tata Negara Indonesia, diedit oleh Hendra Nurtjahjo. Jakarta: PSHTN UI, 2004.

_______. Ilmu Negara: Kuliah-kuliah pada Fakultas Hukum Universitas Indonesia. Disusun oleh Teuku Amir Hamzah, dkk. Jakarta: Indo Hill-Co, 2003.